政府工作報告提出，健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，大力推動數(shù)據(jù)開發(fā)開放和流通使用?！?024年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃》也將“推進公共數(shù)據(jù)資源管理和運營機制改革，加快公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點和應(yīng)用示范”列入主要任務(wù)之一。
我國公共數(shù)據(jù)資源體量龐大，覆蓋領(lǐng)域和應(yīng)用場景廣泛，質(zhì)量準確完整，價值潛力巨大，是國家重要的新型戰(zhàn)略性資源和生產(chǎn)要素，積極推動和構(gòu)建高效公平和規(guī)范統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營機制，加快公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點和應(yīng)用示范的推廣，是開放利用公共數(shù)據(jù)資源和釋放公共數(shù)據(jù)要素價值的重要舉措。
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營沿革
何為“公共數(shù)據(jù)”？目前，我國現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對“公共數(shù)據(jù)”給出定義。在一些地方的數(shù)據(jù)立法中，對公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵基本達成以下共識，即國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運營單位，在依法履行職責或者提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。2022年12月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）進一步擴大了持有公共數(shù)據(jù)主體的范圍，包括了“各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位，以及依法履職或提供公共服務(wù)的組織”等。總體來說，地方立法中的公共數(shù)據(jù)概念雖然各自有別，但整體上經(jīng)歷了一個“政務(wù)信息—政務(wù)數(shù)據(jù)—公共數(shù)據(jù)”的擴展性演進歷程。
筆者以為，對于公共數(shù)據(jù)的認定，不應(yīng)以控制數(shù)據(jù)的主體來判斷是否屬于公共數(shù)據(jù)，而應(yīng)該按照數(shù)據(jù)服務(wù)的屬性來判定公共數(shù)據(jù)的范疇，來自黨政機關(guān)、企事業(yè)單位以及大型數(shù)字平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)均屬于公共數(shù)據(jù)，特別是超級數(shù)字平臺具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和雙邊效應(yīng)以及邊際成本趨于零等特質(zhì)，使得海量數(shù)據(jù)源源不斷地往超級平臺上聚合，超級網(wǎng)絡(luò)平臺已經(jīng)很難用產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟時代的商品或者服務(wù)去界定其性質(zhì)，提供超級平臺的企業(yè)也無法用“經(jīng)營者”來確定它的商業(yè)屬性。事實上，超級網(wǎng)絡(luò)平臺已成為高度數(shù)字市場化環(huán)境下的海量數(shù)據(jù)聚合的公共數(shù)據(jù)平臺和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。
我國一直重視公共數(shù)據(jù)的開放利用和授權(quán)使用，早在2004年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》就提出，對具有經(jīng)濟和社會價值、允許加工利用的政務(wù)信息資源，應(yīng)鼓勵社會力量進行增值開發(fā)利用。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要明確提出，開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用。2021年12月，國務(wù)院辦公廳《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》要求，探索完善公共數(shù)據(jù)共享、開放、運營服務(wù)、安全保障的管理體制。2021年12月，國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)，對具有經(jīng)濟和社會價值、允許加工利用的政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)開放、特許開發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵更多社會力量進行增值開發(fā)利用。2022年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》進一步強調(diào)，鼓勵依法依規(guī)開展政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運營，積極推進數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，培育數(shù)據(jù)要素市場，營造有效供給、有序開發(fā)利用的良好生態(tài)，推動構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。2022年12月，“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布，系統(tǒng)布局了推進實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制的路徑，要求對各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)，加強匯聚共享和開放開發(fā)，強化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理，推進互聯(lián)互通，打破“數(shù)據(jù)孤島”。同時提出，結(jié)合數(shù)據(jù)流通范圍、影響程度、潛在風險，區(qū)分使用場景和用途用量，建立數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)使用規(guī)范。
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的價值導(dǎo)向
自“數(shù)據(jù)二十條”公布以來，多地出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理規(guī)定，積極探索公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營模式，取得了一些經(jīng)驗。筆者認為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應(yīng)當聚焦公共數(shù)據(jù)資源“開放開發(fā)”的兩大重要價值屬性，一是公共服務(wù)的價值屬性；二是數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的價值屬性。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的價值導(dǎo)向不能僅限于所謂的開發(fā)“數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)”，而是要重點關(guān)注如何更好發(fā)揮公共數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)要素價值的作用，推動公共數(shù)據(jù)要素的高質(zhì)量供給。
數(shù)據(jù)資源加工形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)與數(shù)據(jù)資源成為生產(chǎn)要素有著本質(zhì)的區(qū)別，數(shù)據(jù)資源加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)屬于產(chǎn)出端，而數(shù)據(jù)資源成為生產(chǎn)要素屬于生產(chǎn)的投入端，其一般由兩種方式實現(xiàn)：第一種方式是數(shù)據(jù)資源的要素化，即把數(shù)據(jù)資源作為生產(chǎn)資料與具有數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用和運營技能的勞動者相結(jié)合，通過智能算法和算力資源的驅(qū)動，投入到生產(chǎn)過程中，從而產(chǎn)生新的生產(chǎn)函數(shù)，當新生產(chǎn)函數(shù)與實體產(chǎn)業(yè)，特別是與智能產(chǎn)業(yè)相融合，使之成為從事產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的勞動者進行生產(chǎn)時所必須使用的資源或工具，并融入生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務(wù)管理等各個環(huán)節(jié)，才能真正釋放公共數(shù)據(jù)資源的要素價值；第二種方式是將數(shù)據(jù)資源經(jīng)過加工處理產(chǎn)生的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或數(shù)據(jù)服務(wù)投入到再生產(chǎn)的過程中，使之成為數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素。
在公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營主體的選定方面，應(yīng)聚焦重點行業(yè)和領(lǐng)域，挖掘具有較強可實施性的典型數(shù)據(jù)要素應(yīng)用場景，評估授權(quán)運營主體在授權(quán)運營期限內(nèi)能否取得顯著的數(shù)據(jù)要素價值應(yīng)用成效。同時，要堅持“兩個毫不動搖”的原則，向國有企業(yè)和民營企業(yè)公平授權(quán)，確保民營企業(yè)公平參與數(shù)據(jù)要素市場競爭，平等運營和使用數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素，并取得公平合理的收益。要培育和構(gòu)建高質(zhì)量的服務(wù)型、應(yīng)用型、技術(shù)型“數(shù)商”服務(wù)體系，幫助各類授權(quán)運營主體更好地采集、清洗、存儲、傳輸和管理數(shù)據(jù)，提供數(shù)據(jù)質(zhì)量評估、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、數(shù)據(jù)合規(guī)管理、數(shù)據(jù)公正、數(shù)據(jù)糾紛仲裁以及數(shù)據(jù)要素價值挖掘和應(yīng)用場景開發(fā)等，為營造高效公平的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營環(huán)境提供服務(wù)。公共數(shù)據(jù)資源蘊含著豐富的經(jīng)濟價值和社會價值，公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營必須與實體經(jīng)濟深度融合，探索豐富應(yīng)用場景，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素倍增作用，重點聚焦實體經(jīng)濟和民生服務(wù)領(lǐng)域。
構(gòu)建“一體化”平臺
公共數(shù)據(jù)具有社會公共服務(wù)價值與生產(chǎn)要素價值的雙重屬性，且覆蓋領(lǐng)域廣泛，應(yīng)當在國家層面建立職責清晰、分工有序、協(xié)調(diào)有力、高效利用、標準統(tǒng)一、公平配置的全國一體化公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營格局。筆者認為，應(yīng)以國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺為基礎(chǔ)，由國家數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)籌推進，匯聚國家機關(guān)、公共事務(wù)單位以及公共服務(wù)運營等單位收集和產(chǎn)生的、具有公共屬性的數(shù)據(jù)資源，推動公共數(shù)據(jù)資源“按需歸集、應(yīng)歸盡歸”，通過邏輯接入與物理匯聚兩種方式歸集全國公共數(shù)據(jù)資源，進行統(tǒng)籌管理，構(gòu)建全國“多源統(tǒng)一”的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營平臺。
目前，應(yīng)按照“數(shù)據(jù)二十條”的精神，加強匯聚共享和開放開發(fā)，強化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理，推進互聯(lián)互通，打破“數(shù)據(jù)孤島”，推動各地區(qū)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺接口與全國一體化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺互聯(lián)互通，打造一體化、標準化、高效率的全國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制。在數(shù)據(jù)分類分級的基礎(chǔ)上，建立覆蓋國家、省、市、縣等層級的全國一體化公共數(shù)據(jù)開放目錄，滿足全國不同地區(qū)的公共數(shù)據(jù)運營單位的需求，通過全國一體化公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營平臺，挖掘具有高要素價值的應(yīng)用場景，并提出對公共數(shù)據(jù)資源的需求申請，依法或依約在全國一體化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺內(nèi)獲取所需的公共數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮和釋放公共數(shù)據(jù)資源的要素價值，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力賦能。
做好價值評估與安全治理
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應(yīng)當以數(shù)據(jù)要素的價值創(chuàng)造為導(dǎo)向，不應(yīng)只關(guān)注公共數(shù)據(jù)資源的授權(quán)環(huán)節(jié)，應(yīng)重點持續(xù)關(guān)注和評價公共數(shù)據(jù)資源運營方在數(shù)據(jù)要素價值創(chuàng)造過程中的貢獻。公共數(shù)據(jù)的委托方應(yīng)建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的價值評價體系。按照公共數(shù)據(jù)開放利用的類型，公共數(shù)據(jù)可以分為無償開放類、有償開放類、禁止開放類三種類型。一般來說，除了禁止開放的公共數(shù)據(jù)不得授權(quán)運營外，有條件無償開放類和有條件有償開放類的公共數(shù)據(jù)都可以授權(quán)運營，但兩者的授權(quán)運營導(dǎo)向存在本質(zhì)區(qū)別。應(yīng)優(yōu)先授權(quán)運營用于公共治理與公益事業(yè)領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的無償使用，這類公共數(shù)據(jù)不僅公益屬性最強，且可共享利用程度也最高。
由于國家層面尚未出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致各地公共數(shù)據(jù)運營規(guī)則不統(tǒng)一，有的地方公開拍賣公共數(shù)據(jù)資源特許經(jīng)營權(quán)，也有的地方提出所謂從“土地財政”到“數(shù)據(jù)財政”的想法，引發(fā)了社會廣泛質(zhì)疑。應(yīng)當指出，公共數(shù)據(jù)資源的公共屬性和政府的非營利屬性，決定了公共數(shù)據(jù)資源的利用和釋放不能以政府盈利為導(dǎo)向，在探索公共數(shù)據(jù)資源有條件有償使用過程中，公共數(shù)據(jù)持有者將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營后，需要獲取多少比例的收益回流，應(yīng)遵循“補償成本、適當獲利”的原則，要更多地讓利于社會和人民，讓廣大人民和企業(yè)享有更多的公共數(shù)據(jù)要素紅利。嚴禁借授權(quán)有償使用數(shù)據(jù)資產(chǎn)的名義，變相虛增財政收入。同時，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中，應(yīng)避免出現(xiàn)僅關(guān)注“公共數(shù)據(jù)的有條件有償使用”，從而影響用于公共治理、公益事業(yè)“公共數(shù)據(jù)有條件無償使用”的情形。
目前，公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營仍處在探索階段，需不斷積累經(jīng)驗，積極開拓創(chuàng)新，切忌一哄而上。筆者認為，國家數(shù)據(jù)主管部門應(yīng)在符合條件的地區(qū)先行開展公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的試點示范工作，在總結(jié)積累實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再因地制宜推廣。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應(yīng)全面貫徹落實《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《反壟斷法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》等法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)分類分級、數(shù)據(jù)合規(guī)審查等具體制度和要求，重點治理平臺企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等問題，防止利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等方式排除、限制競爭。對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的監(jiān)管和治理，應(yīng)本著“誰授權(quán)、誰監(jiān)管”和“誰開發(fā)、誰治理”的原則，強化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中各方權(quán)利義務(wù)和法律責任。
